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系统重要性金融机构稳定至关重要


来源:乐橙国际 | 时间:2019-01-12

  近日,央行、银保监会、证监会联合印发了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》明确了系统重要性金融机构的定义、范围,规定评估流程和总体监管方法。从市场看,银行、保险、证券业的龙头机构,尤其是一些金控集团都被纳入监管名单,加强对此类机构的监管,有利于弥补监管短板,妥善解决“大而不能倒”风险。笔者认为,系统重要性金融机构稳定是金融体系稳定的中流砥柱,因此,加强监管可以有效确保系统重要性金融机构稳定,进而实现整个金融体系稳定。

  按照金融稳定理事会(FSB)的定义,系统重要性金融机构是指“由于规模、复杂度和系统关联性,其发生危机或无序倒闭将会对更广范围的金融体系和经济活动造成严重干扰的金融机构”。《指导意见》所称系统重要性金融机构包括系统重要性银行业机构、系统重要性证券业机构、系统重要性保险业机构,以及国务院金融稳定发展委员会认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。

  系统重要性金融机构特别之处在于具有系统重要性,一旦其稳定性遭遇严峻挑战,或发生危机形成无序倒闭,将对金融体系乃至实体经济造成严重干扰。归纳起来,系统重要性金融机构可能发生的危机,给整个金融系统稳定造成风险的路径和代价,主要体现在以下五个方面:

  一是金融违约引发的多米诺骨牌效应。系统重要性金融机构陷入危机,将导致其在相关金融交易之中出现违约,从而使得交易对手处于极大的压力之下,由此危机大范围地传导至整个金融体系。

  二是资产抛售形成的恶性循环。系统重要性金融机构为缓解流动性危机,不得不大量出售资产,金融市场上资产供应的突然增加,使得资产价格剧烈下降,由此引发更多的金融机构进行资产抛售的恶性循环。银行客户服务的重要性

  三是金融市场恐慌导致的扩散效应。系统重要性金融机构陷入危机之时,其他持有与之类似资产或从事类似业务的金融机构,很可能被认为面临着类似的严重问题,从而动摇市场信心。

  四是不可替代性加剧市场动荡。在金融市场上承担着关键服务功能并且可替代性弱的系统重要性金融机构,其陷入危机将导致其所提供的服务中断,而金融市场上其他金融机构缺乏提供替代服务或功能的知识或能力,由此也会造成金融市场的剧烈动荡。

  五是政府救助成本高昂。当系统重要性金融机构陷入危机而无法自救之时,考虑到系统重要性金融机构倒闭可能引发系统性风险的灾难性后果,政府相关金融监管部门基于维护金融稳定的职责,往往会对陷入困境的系统重要性金融机构进行救助,即通常所说的“隐性担保”。

  但是,政府救助在防止系统重要性金融机构倒闭引发系统性风险的同时,也会带来诸多消极影响。首先,政府救助成本极高,甚至引发财政危机。系统重要性金融机构通常体量庞大,在其陷入危机而无法自救之时,往往涉及巨额的资金黑洞,因此,救助成本通常都比较高。在某些情况下,过高的救助成本甚至有可能使政府自身出现危机。而政府救助的巨额成本,最终将由纳税人买单。

  其次,不完全承担损失引发道德风险,造成更大的危机。由于政府参与救助,使得系统重要性金融机构利润私有化而风险和损失社会化。由此政府救助可能引发更为严重的道德风险,即诱发系统重要性金融机构因不完全承担风险后果而采取自身效用最大化的自私行为的现象。一方面,系统重要性金融机构的经营管理者认为可以得到政府救助的保护,因而会放松风险管理,甚至出现逆向选择行为,热衷于从事高风险的经营活动。另一方面,其他利害关系方(例如存款人、债权人等)则认为系统重要性金融机构在出现危机之时能够得到政府救助,因而会放松或忽视对其监督,由此削弱了市场纪律对系统重要性金融机构的约束。

  全球系统重要性金融机构认定与监管在2009年匹兹堡峰会上,G20领导人要求金融稳定理事会(FSB)制定政策框架,以应对与系统重要性金融机构有关的系统性风险和道德风险。2010年,G20领导人批准了FSB制定的《SIFI政策框架》,旨在解决“大而不能倒”的问题。根据该政策框架,系统重要性金融机构是指由于规模、市场重要性和内在关联性,其陷入困境或破产将引发金融体系严重动荡、造成不良经济后果的金融机构。自该政策框架实施以来,FSB联合巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际保险监督官协会(IAIS)等国际组织,持续推进全球系统重要性金融机构的认定。

  一是全球系统重要性银行的认定。2011年11月,BCBS发布认定全球系统重要性银行的评估方法。该方法通过规模、跨境活动、关联性、复杂性和可替代性等5个维度的12项指标进行认定和评估。2013年7月,BCBS进一步修订完善评估方法,包括增加确定样本银行的方法、确定界限分数和分组门槛、增加披露要求、调整相关指标等。

  二是全球系统重要性保险机构的认定。2013年7月,IAIS制定了认定全球系统重要性保险机构的评估方法,从规模、跨境活动、关联性、非传统/非保险业务和可替代性等5个维度评估系统重要性。2016年6月,IAIS更新评估方法,优化定量和定性指标,完善包括年度数据收集、评分、调查分析、与潜在全球系统重要性保险机构交流、向FSB推荐等五个阶段评估流程。

  三是全球系统重要性金融机构的监管政策。根据FSB《SIFI政策框架》,对全球系统重要性金融机构的监管政策主要包括三个方面:其一,制定有效处置框架的国际标准。FSB 2011年11月发布《金融机构有效处置框架的关键属性》(2014年10月修订),明确12个方面的关键要素,对恢复和处置计划的基本要素、职责分工和审批主体作出规定。其二,提出更高的损失吸收能力要求。全球系统重要性金融机构需要具备更强的损失吸收能力,与其破产所造成的影响相适应。其三,实施更强有力的有效监管。包括更加充分的监管授权、资源和权力以及对风险管理职能、数据聚合能力、风险治理和内部控制等方面更高的监管要求。

  在《SIFI政策框架》下,FSB联合BCBS和IAIS分别针对全球系统重要性银行和全球系统重要性保险机构制定具体的监管制度。综合来看,主要有四个方面的监管要求:一是更高的资本要求。全球系统重要性银行被分成不同的组别,对应BCBS制定的不同资本缓冲要求。全球系统重要性保险机构应满足IAIS制定的基本资本要求(BCR)。二是损失吸收能力要求。全球系统重要性银行应符合总体损失吸收能力(TLAC)的有关标准以及巴塞尔协议III所确定的监管资本要求。全球系统重要性保险机构应符合IAIS公布的更高损失吸收能力(HLA)要求。三是可处置性要求。这涉及全集团的处置计划和定期可处置性评估,FSB将通过更高级别的可处置性评估流程,审核每家全球系统重要性银行、全球系统重要性保险机构的可处置性。四是更高的监管预期。对全球系统重要性银行的监管涉及风险管理职能、风险数据聚合能力、风险治理和内部控制等。对于全球系统重要性保险机构,主要是强化保险集团层面的监管,监管部门拥有对控股公司的直接监管权,有权监督系统性风险管理计划和流动性管理计划的制定和执行。完善我国系统重要性金融机构监管制度目前,我国已有5家全球系统重要性金融机构(银行4家、保险机构1家),随着我国深化金融体制改革,预计将有越来越多的金融机构加入这一行列。从我国情况看,经过近年的快速发展,部分规模较大、复杂度较高的金融机构因与其他金融机构关联度高而居于金融体系核心,对我国金融体系整体稳健性及服务实体经济的能力具有重要影响。为此,迫切需要我国建立健全国内系统重要性金融机构监管制度,对系统重要性金融机构的识别、监管和处置作出制度性安排,补齐监管短板,有效维护金融体系稳健运行。

  《指导意见》主要规范系统重要性银行业、证券业、保险业机构以及金融委认定的其他具有系统重要性、从事金融业务的机构。《指导意见》还注意与其他规定相互衔接,比如,在实施部分指出,金融控股公司适用国家有关金融控股公司监管的规定,但经金融委认定具有系统重要性的金融控股公司,同时适用本意见。《指导意见》确定了评估流程,确立了参评机构范围、评估指标以及收集数据。特别是参评机构范围,人民银行会同银保监会、证监会根据各行业发展特点,制定客观定量、简单可比的标准,划定参评机构范围。参评标准可采用金融机构的规模指标,即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%;或采用金融机构的数量指标,即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家。关于评估指标,《指导意见》采用定量评估指标计算参评机构的系统重要性得分。评估指标主要衡量系统重要性金融机构经营失败对金融体系和实体经济的潜在影响,包括机构规模、关联度、复杂性、可替代性、资产变现等一级指标。人民银行还会同银保监会、证监会根据各行业特点和发展状况设置二级指标及相应权重。关于审慎监管,《指导意见》提出了日常监管、风险监测、压力测试和提出监管建议以及宏观审慎措施若干环节。

  对于宏观审慎措施,《指导意见》则指出,系统重要性金融机构存在违反审慎经营规则或威胁金融稳定的,人民银行可向该机构直接作出风险提示。必要时,人民银行会同有关部门按照法定程序对系统重要性金融机构的业务结构、经营策略和组织架构提出调整建议,并推进有效实施,以降低其引发系统性风险的可能性。系统重要性金融机构要按要求进行整改,并向人民银行和相关监管部门提交报告。

  另外,《指导意见》还指出,人民银行会同银保监会、证监会针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求,报金融委审议通过后施行。根据行业发展特点,人民银行还可会同相关部门视情况对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求。《指导意见》还着力完善系统重要性金融机构公司治理,从风险管理和信息系统等方面加强监管,以促其形成合理承担风险、避免盲目扩张的理性企业文化。《指导意见》指出,人民银行会同相关部门在制定实施细则时将考虑我国金融机构实际情况,设置合理的监管要求与过渡期安排,避免短期内对金融机构造成冲击。

  总之,《指导意见》的出台是加强宏观审慎管理的内在要求,符合金融监管体制改革的总体方向,有助于填补监管空白,防范系统性金融风险。

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